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2017-08-30

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外国云计算服务提供商在中国面临的主要电信监管问题

云计算在过去几年中已成为热议话题之一。然而,尽管云计算所吸引的关注度与日俱增,但它并非是一种全新的服务类型。譬如当人们在通过Gmail发送电子邮件或在社交网站上存储照片时,都是在使用云计算服务。

云计算服务在中国近年的发展快速而迅猛。中国公有云服务2012年的市场规模相比2011年增长了73%,而2013年的市场规模预计将达到63亿元人民币。 (1) 中国云计算产业的增长引起了众多外国服务提供商的极大兴趣。2013年5月,微软公司宣布该公司将在中国增加数千名雇员以作为对中国云计算市场长期投资的一部分。(2)与此同时,由于外商投资中国云计算产业受到一定限制,外国企业也因有限的市场参与度而对其短期和长期的投资回报存在顾虑。(3)

本文主要讨论希望在中国提供云计算服务的外国公司在电信监管方面可能面临的一些重要问题。第I部分将解释云计算的含义以及三种不同的服务模式。本文的第II部分阐述了对外国 公司在中国提供云计算服务的监管框架。第III部分将就IDC(互联网数据中心)产业放开的近况探讨现今中国对外国云计算服务监管政策的走向。

I. 何为云计算?

云计算目前仍是一个从科学和技术角度均未能形成统一定义的概念。(4)尽管如此,业界对云计算所拥有的五项基本特征已基本 达成共识:(1)按需自助服务--用户可在任何时间点自行订购并按其要求获取云计算服务;(2)广泛的网络接入--计算能力可通过广泛分布的网络接入终端(如电话、平板电脑、计算机)来获得;(3 )资源池化--计算资源被积聚;(4)快速灵活--计算能力可按需(有时是自动的)提供和释放;(5)服务可计量--云系统能控制、追踪和优化资源使用。(5)

美国国家标准与技术研究院(NIST)对云计算所作的定义包含了上述五项特征并对其进行了较好的诠释(6 )。根据NIST的定义,云计算被界定为一个可以实现通过网络便捷和按需访问可配置计算资源(例如网络、服务器、存储、应用软件和服务等)共享池的模型,并且上述计算资源可 在管理成本或服务提供商介入最小化的情况下被快速地提供和释放。(7) 例如,在获取软件即云计算服务的情形下,客户可根据其自身的管理、运营和销售方面的需求,向云服务商订制使用(如通过网络浏览器)相关商业应用软件的服务。这些应用软件被存储于云端并由云服务商运营。由于客户无需购买应用软件或对运行应用软件的基础设施和平台进行管理,这种服务能够节约客户在本地维护和支持方面的资源。

三种主要的服务模式

如图所示,云计算包括三种主要服务模式:基础设施即服务(IaaS)、平台即服务(PaaS)以及软件即服务(SaaS)。每一种服务模式可被单独执行 ,也可与其他服务模式共同实施。在IaaS这一最基本的云服务模式中,用户可通过网络接入获取包括处理能力、存储和网络等在内的虚拟计算资源(如Dropbox) (8)。PaaS提供商所提供的计算平台通常会包括一套具有开发和部署能力的环境(如操作系统、编程语言执行环境、数据库和网络服务器)。Google App Engine就是PaaS的一个典型例子。目前,通过网络向用户提供完善商业应用软件的SaaS已成为云计算服务中最为成熟的模式(9)(如Google Docs)。

II. 中国对云计算服务的电信监管

是否存在云计算服务许可证?

现阶段,中国并没有直接规制云计算服务的特别法律。然而,由于云计算服务旨在协助云用户通过实时的网络环境(如互联网)来存储、处理和传输信息,《中华人民共和国电信条例》 (《电信条例》)(10)以及其他相关的法规将会适用于对云计算服务的管理。此外,由于大多数云计算服务是通过公共网络基础设施(如互联网)提供,这些服务将很有可能被认定为《电信条例》项下的增值电信业务(增值电信业务)。(11)

总体而言,《信息产业部关于重新调整<电信业务分类目录>的通告》(2003年分类目录》)(12)将电信服务划分为若干具体的服务类别,且每一类别都需要获得相应的服务许可证。然而,由于云计算在中国电信行业尚属相对较新的概念,其并未作为特定的服务类别被纳入《2003年分类目录》中。尽管如此,若某一云计算服务的特征落入《2003年分类目录》项下现有的服务类别,服务提供商即应为运营该等服务获得相应的一项或多项许可证。例如,若云计算服务涉及IDC业务,则需要获取IDC业务许可证。

对于未落入《2003年分类目录》项下具体服务类别的云计算服务,将适用不同的规则。理论上说,服务提供商仅需在将相关服务进行商业化运营之前向工信部的省级分支机构办理备案手续即可。 (13)然而,根据我们匿名咨询工信部所获的反馈,目前实践中并没有适用于上述备案手续的具体程序(14),且仅有少数公司在工信部实际完成了备案手续。并且,上述已完成备案手续的案例信息尚未向公众开放。

对外商投资云计算服务提供的限制

中国在2001年加入WTO时曾于《中华人民共和国入世议定书》附件9(《服务贸易具体承诺减让表第二条最惠国豁免清单》)(《附件9》 )中做出关于开放电信服务的承诺。据此,外国服务提供商仅被允许向中国用户提供《附件9》中所承诺的电信服务(除非中国政府决定扩大外资在其它服务类别的进入范围)。(15)而为向中国用户提供列于《附件9》中的服务,外国服务提供商必须首先在中国建立商业存在。此外,无论所涉服务类别是否已向外方开放,外国服务提供商不能以跨境方式向中国提供电信服务。

在此情况下,若外国公司希望在中国提供云计算服务,其必须依据《外商投资产业指导目录》(《产业指导目录》)(16 )、《电信条例》、《外商投资电信企业管理规定》(《外资电信企业规定》)(17) 和其它相关规定的要求,在中国设立外商投资电信企业(外资电信企业)。目前,外方在从事基础电信业务的外资电信企业中的出资比例总额不得超过49%,在增值电信业务类外资电信企业中的出资比例总额不得超过50%。(18)

设立从事增值电信业务的外资电信企业的实质性要求包括:(1)公司结构应为中外合资企业(19);(2)外方的出资比例最终不得超过50%(20);(3)注册资本应至少达到1000万元人民币(若该企业希望在全国范围内提供服务);以及(4)外国投资者应具有经营增值电信业务的良好业 绩和运营经验(21)。

企业申请设立的过程需要遵循一系列程序。首先,中方主要投资者(中方主要投资者)应从工信部或其省级分支机构取得《外商投资经营电信业务审定意见书》 ——这相当于中国政府从行业监管角度给予了同意。其次,中方主要投资者应从商务部或其省级分支机构取得《外商投资企业批准证书》。第三步是由中方主要投资者向工信部申请相应的电信服务许可证。最后,拟设立的外资电信企业应在国家工商行政管理总局或其地方分支机构办理注册登记,取得《营业执照》。《营业执照》的取得意味着外资电信企业在中国法律项下正式成立。外资电信企业必须在经批准的经营范围内提供电信服务。

实践中,在中国设立外资电信企业却相对受限。例如,自《2003年分类目录》出台至今,仅有28家左右的外资电信企业在中国取得了电信业务许可证。(22)并且,由于互联网审查政策的收紧,外资电信企业从中国政府取得ICP许可证愈加困难。

III.中国云计算服务监管政策的新趋势

对《2003年分类目录》的修订

鉴于云计算产业的快速进步以及该产业对国家间在信息时代进行全球性竞争所具有的重要性,中国付出了诸多努力推动产业的发展。为此,中国政府于2012年特别制定了一个专项五年计划来发展云计算技术。(23) 此外,云计算服务及相关设备也被列为《战略性新兴产业重点产品和服务指导目录》(24) 项下的两种核心类别。

与此同时,工信部也在加强对云计算产业的监管。例如,工信部于2013年5月25日发布了《2003年分类目录》的修订版本(2013年分类目录草案》),向公众征求意见(25)。与《2003年分类目录》相比,《2013年分类目录草案》项下的基础电信业务和增值电信业务均分别增加了一些新的服务类别。

虽然《2013年分类目录草案》并未包括所谓的云计算服务类别,但它却在增值电信业务部分增加了一项被称为互联网资源协作服务业务的新的服务类别。根据《2013年分类目录草案》,互联网资源协同服务是指利用架设在数据中心之上的设备和资源,通过互联网或其他网络以随时获取、按需使用、随时扩展、协作共享等方式,为用户提供的包括但不限于数据存储、互联网应用开发环境、互联网应用部署和运行管理等服务。政府在分类目录中增加这一服务类别以及诸如内容分发网络业务等其他相关服务类别很可能是为了规范或促进云计算的发展进程。

产业发展的迫切需求是否会打破对外商投资的限制?

若《2013年分类目录草案》获准通过,且获批版本仍包含上文提到的两项与云计算服务相关的服务类别,则新目录有可能会使外国服务提供商在中国市场的服务范围得以扩大。但中国政府实践中是否会放松在电信产业(特别是云计算产业)对外国服务提供商的严格限制仍存在不确定性。

例如,IDC是被广泛用于云计算服务的最基本的IT基础设施之一。IDC业务是《2003年分类目录》中现有的服务类别,且在《2013年分类目录草案》中仍继续被作为一项服务类别予以保留。为打击日益猖獗的网络淫秽色情活动,中国政府于2008年暂停了工信部对IDC业务许可证的发放。(26)许可证暂停发放的命令在当时同等适用中国和外国服务提供商。

上述禁令持续了约五年时间,直至2012年底被《工信部关于进一步规范因特网数据中心业务和因特网接入服务业务市场准入工作的通告》( 《IDC/ISP通告》)(27)<解禁。但禁令的放开却只惠及国内和来自香港或澳门的投资者,外国公司(包括来自台湾的公司)仍被禁止投资中国IDC产业。(28)而上海自由贸易区新出台的政策对外商投资IDC产业的限制甚至更加严格。(29)因此,尽管《IDC/ISP通告》被期待发挥推动云计算产业发展的作用(30),但外国投资者对云计算产业的参与仍将受限。

与中国伙伴合作

外商投资云计算服务领域在现阶段的机会仍非常有限。为此,一些外国服务提供商决定通过与已取得电信业务许可证的中国本土企业合作的方式来立足中国市场。例如,为了在中国提供其云平台 Windows Azure,微软与上海市政府及世纪互联(中国的一个互联网基础设施服务提供商)于2012年签署了一份三方协议。(31) 中国用户将使用 Windows Azure平台来运行存储于Windows Azure数据中心(由世纪互联运营)的公司程序、网站及应用软件。(32)<虽然微软与世纪互联之间合作伙 伴关系的细节安排并未向公众披露(33)<,但由于上海市政府是参与合作安排的一方,此次合作因规避对外国服务提供商的现行限制性规定受到质疑 的可能性不大。(34)

IV.结论

中国云计算产业的高速发展为外国云计算服务提供商提供了非常好的机会。但由于电信(特别是互联网)领域在中国一直处于被严格管制的状态,在中国提供(或希望向中国提供)云计算服务的外国 公司在电信监管的合规方面仍面临严峻挑战。中国云计算产业的未来如何,我们拭目以待。

感谢戈易帛、Rebecca Brust和杨先德(2013年6月至9月在本组实习)的帮助。

注释:

1、 见题为《<中国公共云服务调查报告>传递出的信息》的文章(http://www.chinacloud.cn/show.aspx?id=12508&cid=18,最后访问日为2013年10月28日)。但是,作为本文数据来源的由工业和信息化部(工信部 )电信研究院发布的《中国公共云服务发展调查报告(2012年)》无法通过互联网查询获得。

2、 见http://usa.chinadaily.com.cn/epaper/2013- 09/12/content_16963392.htm,最后访问于2013年10月28日。

3、 同上。

4、 见http://en.wikipedia.org/wiki/Cloud_computing,最后访问于2013 年10月28日。

5、 见http://www.inforisktoday.com/5- essential-characteristics-cloud-computing-a-4189,最后访问于2013年10月28日。

6、 NIST为美国商务部下属的一个非监管机构,该机构的职责和使命是通过提升测量科学、标准和技术来促进美国的创新和产业竞争力(见http://en.wikipedia.org/wiki/National_Institute_of_Standards_and_Technology,最后访问于2013年10月28日)。

7、 见Guidelines on Security and Privacy in Public Cloud Computing (http://www.nist.gov/customcf/get_pdf.cfm?pub_id=909494,最后访问于2013年10月28日)。

8、 见A Quick Start Guide to Cloud Computing第14页,Mark I Williams博士著,Kogan Page Limited 2010年出版。

9、 见A Quick Start Guide to Cloud Computing第10页,Mark I Williams博士著,Kogan Page Limited 2010年出版。

10、 由国务院于2000年9月25日公布,自公布之日起实施。

11、 根据《电信条例》第8条的规定,电信业务被分为两类,即基础电信业务(“基础电信业务”)和增值电信业务。基础电信业务是指提供公共网络基 础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务,而增值电信业务是指利用公共网络基础设施提供的电信与信息服务的业务。

12、 由工信部于2003年2月21日公布,自2003年4月1日起实施。

13、 见《电信条例》第9条。

14、 为此,工信部于2013年4月27日发布了《试办新型电信业务管理办法(征求意见稿)》并公开征求意见,但该办法目前尚未生效。根据征求意见稿第9条的规定,在适当履行相关备 案程序的情况下,取得基础电信业务经营许可证的,可以试办提供公共网络基础设施、公共数据传送、基本话音通信服务的新业务;取得增值电信业务经营许可证的,可以试办利用公共网络基础设施提 供电信与信息服务的新业务。

15、 例如,与《附件9》中所承诺的服务类别相比,《2003年业务目录》中增值电信业务服务的 类别更加宽泛,其增加了诸如IDC业务和IP-VPN业务等《附件9》未列出的类别。

16、 最新版的目录由国家发展和改革委员会与商务部于2011年12月24日发布,自2012年1月30日起实施。

17、 由国务院于2001年发布,并于2008年9月10日最新修改。

18、 见《产业指导目录》中的 限制外商投资产业目录;。

19、 见《外资电信企业规定》第2条。

20、 见《外资电信企业规定》第6条。

21、 见《外资电信企业规定》第10条。

22、 见http://bzxx.miit.gov.cn:8080/datainfo/miit/miit10063.jsp,最后访问于2013年10月28日。

23、 见《中国云科技发展“十二五”专项规划》(http://www.gov.cn/zwgk/2012-09/18/content_2227470.htm,最后访问于2013年10月28日)。

24、 由国家发展和改革委员会于2013年3月7日发布。

25、 征求公众意见的日期截止于2013年6月24日(http://www.miit.gov.cn/n11293472/n11293832/n12845605/n13916913/15422632.html,最后访问于2013年10月28日)。

26、 信息产业部(工信部的前身)发布了《信息产业部关于依法打击网络淫秽色情专项行动工作方案的通知》和《关于进一步落实信息产业部依法打击网络淫秽色情专项行动有关要求的通知》,实际上导致了IDC许可证的暂停。

27、由工信部于2012年11月30日发布,并于2012年12月1日生效。

28、 见业务申请常见问题解答中工信部对问题7的回答(https://tsm.miit.gov.cn/pages/PublicInformationList.aspx?id=2321,最后访问于2013年10月28日)。在中国大陆分别与香港特别行政区和与澳门特别行政区之间签署了有关《关于建立更紧密经贸关系的安排》以及有关补充规定后,在满足特定要求和条件的情况下,IDC业务可以向由成立于香港和澳门特别行政区内的服务提供者与其中国合作伙伴共同设立的外资 电信企业开放。

29、 根据外商投资上海自由贸易区的 负面清单;,IDC服务被列为禁止外商投资的一个类别(见http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/u26ai37036.html,最后访问于2013年10月28日)。

30、 根据公布于工信部官方网站上的统计数据,已有数百家公司通过了作为颁发IDC许可证前提条件的技术测评(见https://tsm.miit.gov.cn/pages/PublicInformationList.aspx?id=2281,最后访问于2013年10月28日)。

31、 见http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2315/node15343/u21ai676727.html,最后访问于2013年11月8日。

32、 见http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2315/node4411/u21ai748324.html,最后访问于2013年11月8日。

33、 还有报道称微软将向世纪互联许可特定的技术,世纪互联将运营Windows Azure 和 Office 365并向中国用户提供相关服务(http://it.sohu.com/20121101/n356390130.shtml,最后访问于2013年10月28日)。

34、 同注释31.


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